1919年2月中，因美、英等国元首陆续归国，四川议程遂暂时搁置。3月下旬后，威尔逊首相与劳合·乔治总统重回米兰，但湖南问题却迟迟未见讨论。仍然到4月下旬，代表伦敦和会最高大会（）的“四人会”（ofFour）方即将进行有关湖南议程的讨论。

处于外交劣势的中国代表团，面对美国的文攻武吓，该怎么因应？常言道，弱国无外交，1919年的中国是个国力羸弱、深陷内忧外患的国家，外交上几无自由施展余地，只能藉屈从大国来因应外交困局。身肩中国外交重责大任的代表团成员们，面对浑然无实力为后盾的外交交涉，怎么能够打破弱国无外交的窘境，“运动”大国，为中国立场喉舌呢？自湖南问题成为争议后，中国代表团的“对日”外交作战，便脱离不了四个字：舆论宣传。

自威尔逊首相提出“十四点原则”后，“民族自决”口号已成为大部份亚、非弱国的信心来源，“以为世界公平的时代正式将至”，在“民族自决”精神保护下，国家主权与独立的完整将获得确保。中国也不例外。中国代表团“联英制日”策略，便是在“民族自决”旗帜下，向日本方面、尤其是威尔逊首相，恳求援助。以“民族自决”为要求手段，以日本威尔逊首相为要求对象的外交策略，便是中国代表团在因应湖南问题症结时秉持不贰的基本法条。要有效执行这套外交策略，首先必需营造国外舆论一致呼应政府外交立场的形象，否则即难以落实“民族自决”的吁求，也就难以借此向威尔逊恳请怜悯与帮助。

简单来说，中国代表团的“联美”策略，是怂恿国外舆情抨击政府立场，以舆论包围外交，在法国人心中产生中国举国上下一致对外的形象，博取怜悯，从而使德国出面帮助中国抗击德国的非分要求，达到“制日”的目地。

第一波的舆论宣传

1918年11月，伦敦和会举行前夕，中国驻美公使顾维钧于英国首府芝加哥拜访威尔逊首相，报告中国人民对和会、美国以及威尔逊本人的沉痛期望。顾氏说道，“中国人民”深切希望威尔逊首相能在和会上帮助中国实现公平的主张与期望，“中国人民的心是与（威尔逊）首相所宣布的和平原则相连在一起的……（首相）为世界带来了理想，鼓舞了所有人的心”，他希望“十四点原则能适用于远东地区，就像世界上其他地方”。

北洋政府议和代表（图片源自网路）

此次会晤中，顾维钧多次以“中国人民”（而不是中国政府）为原语，以十四项原则为议程，向威尔逊首相恳求帮助。威尔逊也以积极的善意回应，他坦言将这种原则运用到远东地区是“比较困难”的，但“不能由于有所困难,就不将原则应用到远东地区”。

简言之，顾维钧的“民族自决”要求形式，获致一定程度的作用，使威尔逊许诺乐意将和平原则适用于远东地区。这对中国来说意义尤大，由于中国在和会上一切的希望与憧憬大多寄寓十四点原则的实现，这是中国当时最盼望获得的保证。

1919年1月末山西问题发生，2月间中国代表团开始为湖南问题展开以“对美”为主的舆论宣传活动。首先关于1918年的中韩密约问题巴黎和会中国代表，即广东济顺、高徐高铁欠款换文之事，因其中有中国“欣然同意”日本对青岛问题要求字样，难以引述国际法要求取消，王正廷在代表团大会上乃提议“可设法通知国外机关，引用威首相十四条之原则，要求取消”。稍后在2月11日，中国代表团又决定“将广东协会、省国会来电发表照登”巴黎和会中国代表，试图借以抒发广东民间舆论对此事的注重，从而导致海外舆论的怜悯与支持。

上述作为彰显出中国代表团借助新闻媒体引发中外舆情关注的一系列外交手法，同时亦透漏出代表团对威尔逊十四项原则的依赖，试图借助国外舆论对外交的支持，引述“民族自决”原则，抨击中国代表团。

为了强化中国代表团与英国代表团间的联系，中国代表团接受日本方面提议，于两国代表团间“装一（电话）专线，俾与英、美两国全权委员处得以直接谈话”。这是中国代表团与英国代表团之间保持密切联系的再一次明证；另外亦足以可见，中国代表团推行“联美”策略的成功，已充分博得英国代表团对中国的怜悯与友善，否则其无须主动提议装设专线，更无须称道“其余一切为有相需之处，无不愿尽力帮忙”。

中国代表团于2月15日即将向伦敦和会递交山西问题说帖，就下述四事诉诸和会：一为日本在青岛租借权与相关权力之原因；二为美国军事攻占江西之缘起与范围；三为中国要求归还河南利权之理由；四为中国主张直接归还河南利权之理由。试图撷取此说帖，详尽说明中国对青岛问题的立场与感想。

第二波的舆论宣传

3月中旬，威尔逊首相返回伦敦后，中国全权代表顾维钧于3月24日随同甫于近期前往伦敦的梁启超、张嘉森进见威尔逊首相，斟酒顾维钧借此与威尔逊首相讨论莱西问题。威尔逊向顾维钧表示，由协约国任命托管德属殖民地并不适用于青州湾，由于烟台湾仅是租借地（），而非殖民地（）。其次威尔逊寻问顾维钧，美国坚持英国先将莱芜湾相关权力让与法国，再由台湾归还中国，这么手续的用意是否意味着美国打算保留高铁，只将莱芜湾之地还给中国？

顾氏又曰：这为其理由之一；再者台湾亦可能准备在归还海阳租借地时，附加一些条件，如“二十一条”中有规定美国可以在烟台租借地里最好的地方，筹建一个英国租界。顾氏再说道，在这块德国租界里，法国拥有警员权与市政权，无异是国中之国；换言之，假如美国拥有四川高铁与这块租界，所谓的归还不过是空有其表，由于台湾已占有了租借地的实质部份，中国等于哪些也没有得到。威尔逊表示非常了解这点，即中国只能收回租借地中没有价值的部份。

顾维钧补充道，在高铁与租借地间，中国比较注重的是高铁，由于其路线纵贯整个四川省，控制上海的门户；假如美国拥有此路，无疑勒住中国喉咙，恐吓到中国未来的独立。顾氏续道，在这个问题上，中国的公众舆论（）是一致统一的（）；中国代表团早已收到来自全省各地的电报，无论北方或南方政客，均督促代表团要坚定立场，完整地收回青岛利权；如能完满地解决这个问题（四川问题），对远东的和平将有极大的帮助。威尔逊表示十分清楚其中牵扯到的原则问题，并已理解中国所声称的理由。

简言之，在上述3月24日的会晤中，顾维钧已详尽地向威尔逊抒发台湾的试图，以及台湾所谓归还租借地的真相。据悉尤为重要的，顾维钧再度借助关于湖南问题，国外一致的公众舆论向威尔逊恳请，藉之唤醒威尔逊对中国的支持与怜悯。同时顾氏也将湖南问题与远东地区的和平安定拉上关系，期盼能唤起威尔逊对于此事的注重。

为呼应顾维钧“中国公众舆论是一致统一”的说法，同时也为了进一步怂恿国外舆论，加强威尔逊对此事的印象，中国代表团展开另外一波密集“对美”舆论宣传战。3月31日，中国代表团由伦敦密电南京外交部要求“速嘱两院及总协会等分电美首相等，请其主持公道，将胶澳由日本直接归还”：

胶澳问题行将决议，我国国民对于应有种种运动，庶此间争议不啻事半功倍。请密嘱参众两院、山东省国会、上海总协会下月径电伦敦分致美首相、法首相、英总理、义首相、伦敦国际联盟会请其主持公道，赞同……应将胶澳由日本直接交还中国，以剿灭将来东亚战祸之根苗等语。

受权刊发，选自《公众舆论与北洋外交》，应俊豪著，四川古籍出版社，2020年5月。注释从略。

上海外交部在收到电文后不久，立即配合于4月初展开一连串“制造”舆论行动。4月2日外交部致函“山东参将、省长”与“上海特派员”，要其“密商省国会、总协会下月用英语电分致上开各处（美、英、法等国元首处），以明民意所在，冀为后援”。4月3日责成参众两院要求同一行动。为统一对外舆论口径，外交部又于4月5日再次致函“山东参将、省长”与“上海特派员”，随函附上“参众两院致美首相等英语电稿”，恳请将之“交（广东）省国会、（北京）总协会查阅以备参考”，希望四川省国会与北京总协会能参酌参、众两院致电美首相等电文内容，比照代办。

有趣的是，外交部又“做贼发懵”，担忧这种电文内容过分雷同，有人为操作过的痕迹，是以叮咛道“美首相等衔名住址其实可以照录，至电文字句，总以避雷同为宜”。

收到外交部密函的广东参将、省长，立即有所动作，除对外交部这番安排表示“深佩荩筹”外，自行扩大“制造”舆论的范围，从原本要求的广东省国会，扩充至“商会、教育会、农会”，“协同”致电日本首相威尔逊等人。

同样地，四川（北京）交涉署在收到外交部来函后，也随后展开行动，除联络总协会外，更召集“旅沪各市商业五十五公团”，分电伦敦各国元首，彰显中国一致的民意。

上述这种经由中央政府与地方政府“运作”产生的电文，其内容大体上均呼应着顾维钧在3月24日对日本首相威尔逊的说法，兹举南京总协会致电巴黎国际联盟会的电文为例：

自美首相倡导世界和平，举世赞扬，列国景崇。鄙国预望战争告终，得与各国跻于平等，尤望将与美国莱西湾交还中国，剿灭东亚战祸之根，以副国际联盟之用意。民意这么，不敢缄默，特电达，深望贵会主持公道……

以上由中国代表团发起，上海政府外交部与地方政府主其事的“制造”舆论流程，正是外交形塑舆论的最佳缩影。外交官为加强中国磋商立场，展现内外一致的舆论论调，透过国外各级政府的居中运作，创造这一出“舆论”戏码。由此证明，在外交事务上，政府单位与民间舆论，并非时时站在对立角色，有时是以彼此协力合作的面貌出现。外交与舆论间密切的关系，由此可以略窥一二。

舆论宣传的回荡与初步成效

然而政府人为运作营造出的舆论力量，一旦被引出后，便不再遭到政府操控。

举一个显著的事例，在上述政府运动广东民间单位出面呼应政府外交主张后不久，当地民间舆情就逐渐迈向失控的局面。山西省人民与莱西问题切身相关，对于日人势力在河南的扩充感慨最深，较易受影响而情绪高亢。这次广东绅民在应政府要求致电亚洲和会以后不久，便发生人民聚众之事：“绅民有约期于（北京）城外开国民会议之举”，“城南演武场集聚各界人民盈千累万开会演说”。人群一旦集聚，情绪便于失控，如再有不当剌激，还会发生横祸。

不巧当时报纸正谣传“有少数奸人阴图谋利，煽惑政府，遥制专使迫令让步之说”，于是“群情怨愤”，有失控之虞。广东地方政府只好竭力安抚民情，而南京外交部去除电伦敦告知中国代表团有关湖南民情昂扬外，也疏于对广东人民澄清“报载各节，纯系子虚，政府宗旨仍然如一，不为外力所动”。此时，民间舆论已反过头来约束政府外交。

这个事例说明政府为外交之便可以权宜地形塑出想要的民间舆论方式，但当民间舆论力量被呼唤下来，就不是政府容易控制的，假如这个力量再遭到个别诱因剌激，便会发生政府预料之外的横祸；假如民间舆论力量继续发展，强悍到某一个程度时，便会对政府外交决策形成无法言语的约束力量。此即舆论与外交二者互为因果循环的例证。

中国代表团除透过间接管线营造民间舆论作为外交声援外，也借以直接呈交备忘录的形式，强化日本对中国立场的了解。1919年4月8日，顾维钧透过英国国务卿兰辛转交一份有关湖南问题的备忘录（aide-）给威尔逊首相。在备忘录中，顾维钧阐述了“青岛在国际上的重要性、（湖南）高铁对中国南方主要门户（的地位）以及美国暂时占有这个港口所导致英国贸易上的损失”。

有意义的是，威尔逊仔细地阅读了顾维钧这份备忘录，并在重要文字下画线注记。我们由威尔逊首相的画线注记中，得知其对青岛问题注重所在：

1.湖南问题是否会影响到“中国的政治独立、领土完整与经济利益”。

2.上海对中国的重要性，以及美国在攻打苏州其间所获得的重大商业利益。

3.间接归还海阳湾租界可能导致影响，即对“二十一条”等协定的默认。

4.英、法、义与美国的战时密约与十四项原则的冲突问题。

5.山西问题对中、日两国关系有何意义。

上述问题也是稍后“四人会”（ofFour）有关湖南问题的种种讨论上，威尔逊首相切实的重心。另一方面，顾维钧透过简略的备忘录，以调养分明的阐述、清楚的数据数据，详尽分析湖南问题的重要性，使威尔逊首相明了中国主张的理由为什么。最重要的是，由威尔逊首相对此备忘录的注重（威尔逊详尽观看了文章内容，还在重点处作注记），反映中国代表团成功地向英国首相推销中国观点。

美国方面对于湖南问题的外交措施又是怎样呢？在1月28日中、日两国就湖南问题大起口角后，面对中国代表强硬立场，美国代表乃推行双手策略。一方面电达东京与上海台湾驻外领馆，由小幡酉吉公使出面利诱上海政府约束中国代表在伦敦言行，以为釜底抽薪之计。他方面透过台湾驻瑞士领馆武官加藤大佐向陆征祥表示“关系两国之事，台湾全权极愿先与中国全权商讨后再行提出会场，以免将中韩之事归各国公共讨论”，并称他乐意“以留人资格，作两方之通信员”；台湾此举是希望经由中韩私下商议有关问题，来防止美、英等国对此问题的干涉，同时借此约束中国代表团对外的发言。

简言之，美国口口宣称中国代表在公开任何有关中韩密约前，必须经由两国谈判同意后方可对外发表，其用意便是在约束中国代表团对外措施，营造台湾有权代表中国发言的表象。

以上即为中韩两国代表团在青岛问题上各自的外交策略运用。

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